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公益诉讼:从基层探索到顶层立法

时间:2019-11-07 13:03:14 浏览:1147 次
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1997年,河南省方城县检察院提起了全国首例公益诉讼,并胜诉。

2014年10月,中共十八届四中全会提出完善检察机关行使监督权的法律制度,探索建立检察机关公益诉讼制度。

在2015年3月的全国人民代表大会上,第十二届全国人民代表大会的几位代表,包括蔡学恩、江席晖、张权和郑弘,呼吁检察机关在立法层面建立公益诉讼制度。

2015年7月,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作。

2016年1月,最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》

2016年11月,全国人大常委会听取了检察机关提起公益诉讼审判工作的临时报告。

2017年6月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。检察机关提起的公益诉讼明确写入了这两部法律。

2018年4月27日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议一致通过《英雄烈士保护法》,明确规定检察机关对侵犯英雄烈士权益、损害公共利益的行为,可以依法提起公益诉讼。

2019年10月10日上午,最高人民检察院就公益诉讼检察工作和“确保千家万户安全”专项监督活动举行新闻发布会。钟新宇照片

2014年10月,中共十八届四中全会提出完善检察机关行使监督权的法律制度,探索建立检察机关公益诉讼制度。从那以后,检察公益诉讼经历了一个从全国人大授权的试点项目到全国推广正式立法的非同寻常的过程。它也给许多第十二届和第十三届全国人民代表大会代表和中国人民政治协商会议全国委员会成员留下了难忘的记忆。这一难忘的记忆也是他们忠实履行职责和认真参与审议和管理国家事务的真实表现。公益诉讼检察工作的快速发展离不开NPC常委和许多NPC代表的大力推动。

代表成员关注地方先行探索

检察机关在试行公益诉讼之前,我国公益诉讼的发展经历了一个漫长的过程。中国人民政治协商会议全国委员会委员、苏州科技大学城市发展智库(高级研究所)副主席宋庆对此十分关注。

起初,它是由律师发起的,后来社会组织逐渐介入。然而,以环境公益诉讼为例,社会组织等主体提起公益诉讼仍存在诸多困难,如取证困难、耗时长、成本高、人才匮乏等。这些问题很难在短时间内得到有效解决。2015年,修订后的《环境保护法》赋予社会组织提起环境公益诉讼的主要资格,但实际上很少有社会组织提起过公益诉讼。

社会组织和其他主体提起公益诉讼“在寒冷的天气”,检察机关提起公益诉讼“在炎热的空气”。

早在2014年,江苏省昆山市检察院检察官就遇到了公益诉讼问题。该市北部的一家工厂非法电镀以降低成本。电镀废水处理成本高,直接将含重金属铬的废水排入河道,造成周围地面腐蚀和刺鼻气味,这已被群众所报道。当时,《民事诉讼法》对原告资格作了规定:“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。”换句话说,当时法律没有授权检察机关提起公益诉讼,支持起诉更符合法律要求。因此,负责此案的检察官赵清河和环保部门的同志们共同动员社会热心人士积极建立“昆山市环境保护公益联合会”,以解决法律主体资格问题。

“当时,环境保护公益诉讼案件并不多。我非常担心此案的成功起诉。”宋庆议员认为,该案的处理表明检察机关在提起公益诉讼方面具有一定优势。

除昆山外,其他地方检察机关也在探索。1997年,河南省方城县检察院提起了全国首例公益诉讼。法院支持保护国有资产的请求,开启了公益诉讼的“破冰之举”。然而,到处探险是一种摸着石头过河的状态。全国人大代表之一只是这方面的专家。他以代表性建议的形式提出了自己的想法。

代表NPC和CPPCC,提出推进公益诉讼改革的建议,将其纳入试点方案。

蔡学恩,2013年当选第十二届全国人大律师,武汉大学法学院博士。他在武汉大学环境法研究所所长王菽一手下学习,专注于环境法。“司法系统应该在生态文明建设方面有所作为。在全国建立统一的环境保护法院是实现美丽中国建设的有效载体。”在2013年NPC和CPPCC会议期间,蔡学恩提出了在全国建立统一环境保护法院的建议。在2015年NPC和CPPCC会议上,蔡学恩提出了“明确检察机关公益诉讼原告资格”的建议。

“检察机关尽快在立法层面建立公益诉讼制度,是落实党的十八届四中全会决定提出的新任务的必要保证。这也是全面促进法治的必要条件。”

"通过司法机关提起的公益诉讼可以促使行政机关依法执政."

“我强烈支持检察机关提起环境公益诉讼,检察机关应该勇于承担环境公益诉讼的责任。”

在2015年全国人大上,江席晖、张权、郑弘等十二届人大代表都表示支持检察机关提起公益诉讼。这些建议受到全国人民代表大会常务委员会和最高人民检察院的高度重视。

2015年6月22日,《关于授权最高人民检察院开展部分地区公益诉讼改革试点工作的决定(草案)》提交第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议。6月25日下午,全国人民代表大会常务委员会召开分组会议,审议有关情况。与会者对检察机关发挥法律监督作用,加强对国家和社会公共利益的保护,促进行政机关严格执法,依法行政充满期待。

近年来,侵犯公共利益的事件时有发生,但公益诉讼案件,特别是行政公益诉讼案件很少全国人民代表大会常务委员会委员吴日图(Wu Ritu)谈到当时公益诉讼中存在的问题,“所有这些都表明,目前保护国家和社会公共利益的法律体系还不够完善。非常有必要授权最高人民检察院在一些地区开展公益诉讼试点工作”。

时任全国人大常委会委员的罗亮泉表达了类似的观点:“目前,在国有资产、国有土地使用权、食品安全、生态资源和环境保护等领域存在一些行政不作为的情况,很容易导致侵犯国家和公共利益,公众对此反应强烈。这次,我认为授权检察机关提起公益诉讼,加强监督是好的。”

选择几个有代表性的省、自治区、直辖市进行试点比较安全,范围不能太大本届人大常委会的与会者也就公益诉讼的具体程序安排发表了意见。有些人认为诉讼是最后的手段。如果检察机关今后能够重视和运用诉前程序,一方面可以促进社会组织更好地履行公益诉讼职责,另一方面也有助于探索如何更好地发挥检察机关对行政机关的监督作用。

2015年7月1日,全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。《决定》授权最高法院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让、食品药品安全等领域开展试点公益诉讼。试点地区被确定为13个省、自治区、直辖市,包括北京和内蒙古。试点期为两年。“决定”设立了诉讼前程序。

会议还明确指出,《决定》的实施办法由最高法和最高检察院制定,并报全国人民代表大会常务委员会备案。审判期间,最高人民检察院应当向全国人民代表大会常务委员会作出临时审判报告。试点期满后,经实践证明可行的,应当修改和完善相关法律。

有一个好的开始赢得了全国人大常委会成员的更高期望。

2016年1月6日,在授权试点方案的决定发布六个月后,最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点方案实施办法》,详细规范了线索来源、线索转移、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等。为落实全国人民代表大会常务委员会委员关于诉讼前程序的审议意见,实施办法规定,在提起公益诉讼前,应当严格执行诉讼前程序。

全国人大宪法和法律委员会副主任、清华大学法学院教授周光权仍然记得,2016年11月,试点项目实施了一年零四个月,第十二届全国人大常委会第二十四次会议听取了时任最高人民检察院检察长曹建明对检察机关发起的公益诉讼试点项目的中期报告。报告显示,截至2016年9月,试点地区检察机关共发现公益案件线索2982条,办理公益诉讼案件1710起,其中诉讼前程序案件1668起,诉讼案件42起。

全国人大常委会组成人员在审议检察机关集体提起公益诉讼试点工作中期报告时,认为检察机关在提起环境保护、食品安全等公益诉讼方面具有独特优势和巨大潜力。人们对这些话寄予厚望。

全国人民代表大会常务委员会委员马祥(Ma Xiang)表示,尽管最终只有42起案件被提交法院,但绝大多数案件都是在早期阶段通过敦促行政当局主动纠正并动员其他主体参与而消化的。“公益诉讼是一件新事物,开始很难,但它仍然做得很好。检察机关敢于咬紧牙关,公益诉讼开了一个好头。”

全国人大常委会委员李连宁表示:“检察机关提起公益诉讼不仅非常有利于公益诉讼的推进,而且真正发挥了检察机关作为法律监督机关的作用。不起诉、不愿起诉或者害怕起诉的公益案件,由检察机关承担。”

建议检察机关进一步加大对试点地区公益性案件的处理力度。这是全国人民代表大会常务委员会成员的一致呼吁。

周光权感受到检察机关落实常委会组成人员审议意见的努力。周光权指出,《检察日报》于2016年11月6日发表了《最高检察院关于加大公益诉讼处理力度的四项措施》。文章显示,最高人民检察院已作出充分安排,进一步加强对公益诉讼案件的处理。两个月后,2017年1月4日,最高人民检察院召开新闻发布会,宣布截至2016年12月底,试点地区检察机关共受理公益诉讼案件4378起,其中诉讼前案件3838起,诉讼案件495起。全国90%以上的试点市检察院和50%以上的基层检察院提起了公益诉讼。

该法出台后,巩固成果和完善制度的机制不断受到代表们的关注。

2017年6月,为期两年的试点工作完成。最高人民检察院向全国人民代表大会常务委员会提交了审查《行政诉讼法》和《民事诉讼法》修正案草案的议案。修正案草案规定检察机关发起和支持公益诉讼。

“我认为这个制度的建立是非常必要的,有利于更好地保护国家利益和社会公共利益,是一个非常好的制度,我完全同意。”6月22日下午,NPC第十二届人大常委会第二十八次会议进行分组审议时,NPC人大常委会委员何叶辉谈到检察机关建立的公益诉讼制度。

“我同意试点经验应该在全国推广,我同意行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案。”全国人大常委会委员李凌薇说。

在审议过程中,常委会组成人员普遍认为,实践证明,检察机关提起公益诉讼的制度设计是可行的,效果良好。因此,他们赞成巩固试点成果,并将其正式确立为法律。

2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。检察机关提起的公益诉讼明确写入了这两部法律。这标志着检察机关以立法形式正式建立了公益诉讼制度。这也意味着,在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域,当社会公共利益和国家利益继续受到侵害时,如果相关机关或社会组织在诉讼前程序后不提起民事公益诉讼,或者行政机关拒绝纠正违法行为或履行法定职责,各级检察机关作为“国家队”可以依法提起公益诉讼。

2018年4月27日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议一致通过了《英雄烈士保护法》。法律明确规定,没有侵犯英雄烈士姓名、肖像、名誉和荣誉,损害社会公共利益的近亲属的,检察机关可以依法提起公益诉讼。

入法是公益诉讼的新起点。站在一个新的起点上,检察机关如何继续扩大和巩固公益诉讼的成果?这项工作一直引起NPC代表和CPPCC成员的注意,并已成为最高检查组织代表检查活动的必备项目和必看事项。因此,许多代表能够亲眼看到公益诉讼的发展和效力。

近年来,丹江流域检察机关在水质和生态环境保护方面进行了积极探索,成效显著,积累了经验河南省淅川县九镇张河村人大代表兼党支部书记张嘉祥告诉记者,2018年6月至9月,他参加了丹江流域检察机关开展的水质和生态环境保护专项调查。

张嘉翔了解到,淅川县检察院发起建立丹江流域三省五县检察机关联席会议制度。就信息资源共享、案件线索转移、调查和取证合作以及库区联合执法等问题进行了讨论,达成共识。因此,跨境生态环境犯罪案件已经从“相互争斗”转变为“共同管理、共同治理”。

在此基础上,张嘉翔代表在今年的NPC、CPPCC会议上提出建议,呼吁建立跨省、跨省流域生态环境检察工作的协同联动机制,加强不同区域间生态环境的协同管理,积累更多实践样本。从顶层检查层面加强顶层设计,支持地方检察机关探索跨流域生态环境检查机制建设。

在今年的NPC、CPPCC会议上,NPC律师事务所副主任、山东何英律师事务所主任高秦明对检察机关的公益诉讼工作提出了建议:

一是扩大公益诉讼的范围,将侵犯互联网、安全生产和进出口商品质量等领域公共利益的行为包括在内。

二是进一步明确检察机关在公益诉讼中调查核实权的履职保障措施,赋予检察机关处置妨碍调查核实的违法行为的权利,完善检察机关、公安机关和法院之间的履职保障协调机制,增强检察机关调查核实权的刚性。

三是加强和完善相关立法工作,加强检察公益诉讼办案合作机制建设等。今年7月中下旬,应最高检察院邀请,高秦明等NPC代表视察了四川省南充市和广安市的公益诉讼检察工作。现场听取广安检察机关办理的非煤矿山管理系列和河流污染管理典型案例,更直观地认识到智能公务员制度对检察机关视野拓展、线索源挖掘和办案效率提高的促进作用。

正文|王郭丽丽束河刘立新张安娜

来源|检察日报

审计|王蓉蓉

编辑|刘璠

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