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盈和亚洲 - 浙江省绍兴市政府投资项目全生命周期预算管理的探索实践

时间:2020-01-11 12:44:51 浏览:2692 次
围绕更好实现集中财力办大事目标,绍兴市财政局探索建立了政府投资项目全生命周期预算管理体系,通过“标准+绩效+信息化”强化预算约束力,提高政府投资资金使用效率。强调提前介入,将财政部门在政府投资管理领域的战线前移。通过“专管员”实地检查+系统在线监督,绍兴市财政局将项目全过程管理串联起来。

盈和亚洲 - 浙江省绍兴市政府投资项目全生命周期预算管理的探索实践

盈和亚洲,围绕更好实现集中财力办大事目标,绍兴市财政局探索建立了政府投资项目全生命周期预算管理体系,通过“标准+绩效+信息化”强化预算约束力,提高政府投资资金使用效率。通过努力,已实现对所有新建项目100%限额标准管控、100%前期绩效评价、100%纳入信息化监管。

一、政府投资全生命周期预算管理的理念

(一)关口前移,抓住关键环节

前期决策期,是决定投资规模的关键环节,对资金额度影响达50%以上。根据《政府投资条例》、《基本建设财务规则》规定的财政部门项目管理权责,绍兴市财政局改变过去“偏执行、重结算”,建立了以“前中期管理为主”的9个管理环节,主要包括项目策划、资金计划、估算、概算、施工图预算、资金拨付、项目变更、工程结算、财务决算等,明确各个环节的工作内容并建立制度。强调提前介入,将财政部门在政府投资管理领域的战线前移。

(二)跟踪管理,掌握项目动向

不深入了解项目,做不好项目管理。通过“专管员”实地检查+系统在线监督,绍兴市财政局将项目全过程管理串联起来。每个重点项目制定1名专门服务人员,建立“政府投资项目预算管理系统”,所有续建、新建项目的基本信息、合同信息、资金流动信息全部纳入系统监管。

(三)突出绩效,提升工作内涵

绩效理念应贯穿政府投资管理的全过程。除了关注项目建设本身,还应从地方经济建设的角度,关注项目对经济发展带来的资本、人才、技术等外部效应,这些内容都可以体现在绩效考核中。绍兴市财政局建立了“事前、事中、事后”绩效管理体系。对经济类项目,通过绩效目标设置要求实施部门在立项、建设全过程中,探索结合项目进行产业链招商、招才,最大限度利用项目外溢效益,拓展财政对经济建设的贡献内涵。

二、主要做法

(一)建立并推广了项目限额标准体系

利用大数据增强话语权。广泛搜集全省各地市政府投资项目基础数据,建立项目大数据库,以大数据为依托,制定了医院、学校、市政道路、停车位、水利、桥梁、绿化、技术用房等8大类较全面的项目的限额标准,将“符合财政控制意见”作为项目立项的前置条件,并推广应用到全部项目。例如,对绍兴文理学院改扩建工程,通过“系统+标准”管控,节约造价4亿元。较标准建立之前,通过限额控制标准,资金节约率达到20%以上。

(二)建立了适应项目管理特点的“全过程”绩效管理体系

针对建设项目“跨年度”“一次性”等特点,建立以“前期绩效评价”“绩效目标”“过程跟踪评价”“运行后评价”为主的绩效管理体系。前期绩效评价突出管控实效,设置“一票否决类”“评分类”“核减类”3类评价指标,对不符合党委政府重大决策、重大战略规划的项目“一票否决”,对“超出限额标准”“重复列支”等内容进行核减,对其它指标进行赋分,分值作为资金安排依据;过程绩效突出跟踪管理,重点考察资金管理使用、建设质量管控以及对绩效目标的实现度等内容。

(三)探索建立了项目结决算监管体系

制定出台了《绍兴市级政府投资项目工程结算监督抽查办法》、《绍兴市政府性投资项目竣工财务决算审核批复操作规程》等制度,明确将项目结算从直接由财政部门负责审核转变为由项目主管部门直接审核、财政部门抽样审查的模式,其中财政部门抽样审查比例控制在30%以上。项目财务决算则按照项目性质与金额规模作了分类,财政性资金为主及规模较大项目由财政部门负责审核,其他交由项目主管部门审核。明确了建设单位、项目主管部门、审核中介机构、财政部门的各自职责,强化责任意识。

(四)加强了专家和中介机构队伍的管理

政府投资管理工作的好坏,行业专家和审核中介机构至关重要。为管好专家和中介队伍,绍兴市财政局制定出台了《绍兴市政府投资项目中介机构考核管理办法》、《绍兴市级政府性投资项目决(结)算审核选取中介机构操作规程》等制度,明确中介机构委托程序,对中介机构的审核行为进行量化考核。制定印发了《绍兴市政府投资项目评审专家管理办法》,从省内外邀请聘任了一大批知名教授甚至院士领衔的业内专家作为项目管理专家团队。在重大项目立项过程中由知名专家牵头进行评审。

(五)强化了ppp项目管理

ppp项目是未来地方财政支出重点,目前各地对ppp项目管理缺乏有效经验,相关主管部门职责未有效履行。为加强ppp项目管理,绍兴市财政局探索建立跨部门的ppp项目管理团队,制定ppp项目资金管理办法,明确主管部门和财政部门在建设、运行管理中的责任,建立了常态化的管理机制。

(六)探索建立了epc项目资金管理机制

针对epc项目普及的趋势和当前管理中的痛点问题,通过邀请专家和各部门研讨的形式,制定了《关于明确市级政府投资工程总承包(epc)项目财政性资金管理有关要求的通知》,就epc项目全过程跟财政部门有关的各个环节与内容提出了要求,压实了各责任主体的责任,规范epc项目实施过程中财政性资金的支出行为。

三、初步成效

(一)强化了“财政预算约束”的权威

通过“大数据支撑+限额标准管控”,绍兴市财政局对市级政府投资项目规模有效管控率达到100%,所有新增项目全部按照“财政控制意见”确定投资额,提升了财政资金使用效率。“财政约束”理念得到部门普遍认同和遵从,财政部门对政府投资项目决策的话语权得到显著提升。

(二)提升了“财为政服务”的能力

通过改革,进一步体现了政府投资项目领域“集中财力办大事”原则。全过程信息汲取和系统开发,能够为市委市政府领导提供全面、清晰的财力盘子和项目建设推进情况,并提供了实现平衡的具体政策方案和实施建议,得到市委市政府主要领导高度肯定和全力支持。这项工作彰显了“财为政服务”的理念,拓展了地方财政为服务大局的施力空间。

(三)压实了部门管项目、管资金的主体责任

通过全生命周期预算管理系统和绩效管理体系,明确了项目单位和主管部门在各个环节的管理责任,并固化为系统流程。对未按要求履行审核责任或提交相关意见的单位,财政通过采取暂停拨付相应资金等手段,强化约束。

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